Fiscalização de emendas tem que mirar as fraudes, diz ministro

Próximo de superar a barreira de R$ 2 bilhões em emendas parlamentares pagas entre 2022 a 2025, o cerco dos órgãos de controle começam a se fechar em torno da Assembleia Legislativa de Mato Grosso, justamente por causa de um julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF), que determinou não apenas a apuração da prestação de contas das medidas, mas sua rastreabilidade desde sua apresentação, passando pela execução e até conclusão com a devida prestação de contas.

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854/DF, de autoria do PSol, relatada pelo ministro Flávio Dino, tenta colocar um freio de arrumação na baderna generalizada em que se tornaram as emendas parlamentares. O que acabou promovendo mudanças em sede de Congresso Nacional .

Mas, foi um alerta de entidade privadas, que ingressaram com a ação, como amici curiae (“amigos da corte”), que não são parte no processo, mas contribuem com informações e subsídios para o julgamento.

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São elas a Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional – Brasil), que lançam alertas, principalmente citando matérias da imprensa quanto ao uso irregular e ilegal na destinação das emendas, que informaram ao ministro relator a mesma opacidade no acompanhamento, transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares estaduais e municipais; No caso, estados e municípios, não se atentam para a regra da lisura na correta aplicação dos recursos públicos. 

Com o alerta, Flávio Dino, em decisão do dia 23 de outubro, determinou a notificação dos 32 tribunais de contas dos estados e dos municípios, além dos ministérios públicos de contas e dos estados, para a extensão dos mesmos padrões de transparência e rastreabilidade aplicados às emendas federais também às emendas estaduais, distritais e municipais, com eficácia vinculante e erga omnes (“contra todos ou em relação todos”). Portanto, de amplitude geral e irrestrita.

Em seu despacho, Flávio Dino observoue: “Registro que é inaceitável que, no curso de um processo de conformação à Constituição das emendas parlamentares federais, sob a condução da Suprema Corte, representantes políticos se dediquem a reproduzir práticas ímprobas em Estados e Municípios”.

Mais adiante, ele ainda citou: “Isso desafia a Constituição e a autoridade do STF, além de — acima de tudo — demonstrar desprezo por cidadãos e cidadãs tão carentes de acesso a serviços públicos, em meio a notórias dificuldades fiscais. A reprodução de condutas espúrias nos entes federados corrói as bases do pacto federativo e revela que ainda persiste a cultura de apropriação privada do Orçamento Público, em afronta ao postulado de que o erário existe para servir à coletividade — não para gerar fortunas e benesses privadas”.

No dia 11 de novembro, o Pleno do Tribunal de Contas de Mato Grosso (TCE/MT) aprovou a Resolução Normativa que regulamenta a fiscalização e o acompanhamento da execução das emendas parlamentares estaduais e municipais.

Já no dia 19, foi a vez de a Assembleia Legislativa de Mato Grosso tentar arrefecer o clima de desconfiança que pesa sobre as emendas parlamentares de Mato Grosso.

O presidente Max Russi (PSB,) acompanhado pelo colega Carlos Avallone (PDB), presidente da Comissão de Fiscalização e Acompanhamento da Execução Orçamentária (CFAEO), recebeu o presidente do Tribunal de Contas, Sérgio Ricardo, e os procuradores gerais do Ministério Público de Mato Grosso, Rodrigo Fonseca, e do Ministério Público de Contas, Alysson Alencar, entre outras autoridades, para instalar a Comissão Interinstitucional de Convergência Normativa das Emendas Impositivas.

A ideias é uniformizar procedimentos, regulamentar a participação do terceiro setor e fortalecer a transparência na execução das emendas parlamentares, em alinhamento às determinações do Supremo Tribunal Federal (STF).

Só que será necessário um esforço hercúleo para isto, pois existem mais de uma centena de problemas, como a destinação de recursos para eventos culturais e esportivos que não se justificam, não se tem comprovação da realização dos eventos ou mesmo da necessidade como encaminhar recursos públicos, por exemplo, para festa de lambadão ou para apresentação de cinema na praça, em quase todas as 142 cidades de Mato Grosso.

ONGs e entidades do terceiros setor estariam distante da conformidade exigida pelo STF e que, a partir de agora, serão de competência do TCE/MT e dos auditores de Controle Externo de apurarem a realidade dos fatos.

Um dos exemplos mais fortes é a questão da Associação Mato-grossense de Cultura ( AMC), que recebeu da quase totalidade dos 24 deputados estaduais emendas parlamentares para realização de eventos culturais. Estima-se em mais de R$ 100 milhões recebido pela entidade, que tem deficiência em sua prestação de contas.

Entre 2021 e 2024, a AMC liderava o ranking de entidade que mais receberam emendas parlamentares, somando R$ 57,7 milhões, que, com as emendas liberadas em 2025, significam repasses assustadores, mesmo a Assembleia Legislativa justificando que os deputados destinaram, em 2025, R$ 319,8 milhões em emendas parlamentares para a área da Saúde, com o objetivo de ampliar a capacidade e a qualidade dos serviços oferecidos à população.

O montante corresponderia a 51,5% do valor das emendas dos 24 deputados, que totalizam R$ 618,9 milhões, e representma um crescimento de 5% em relação ao valor alocado em 2024.

O problema está exatamente nesta prestação de contas, que se encontra distante da realidade da população. Em 2025, estão sendo liberadas as emendas que foram apresentadas em 2024. No entanto, Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA/2025) – hoje, Lei 12.784/2025  – levou em consideração, para estipular o valor das emendas parlamentares, a Receita Corrente Líquida (RCL) de 2023.

A Receita Corrente Liquida de 2023 somou o montante de R$ 30.940.901.000,00, lembrando que a RCL não é o total arrecadado pelo Governo do Estado..

Não existe, em lei, um limite para as emendas parlamentares, pois há vários tipos de emendas, como modificativas, aditivas, supressivas etc. Só que emendas em matéria orçamentária exigem a previsibilidade da receita e da despesa.

Com o passar dos anos e o jogo de pressão política e disputa pelo poder entre Executivo e Legislativo novas regras foram criadas e principalmente limites para a capacidade dos legisladores em modificar as matérias orçamentárias e financeiras.

Foram instituídas as emendas individuais impositivas, aquelas em que o Executivo, seja ele Federal, Estadual e Municipal, é obrigado a cumprir no ano ou exercício posterior à sua apresentação.

Como passou a existir uma exigências legal, reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal foi-se estipulado um percentual de 2% para as Emendas Individuais Impositivas e 1% para as Emendas de Bancada, percentuais estes em cima da Receita Corrente Líquida (RCL) do ano anterior a apresentação das emendas

Essa mesma divisão se deu em nívelis estadual e municipal. Só que hácontestações judiciais no STF duas delas do Governo Mauro Mendes, contrário ao percentual de 2% de emendas individuais impositivas e de 0,2% para as emendas de bancada ou de bloco parlamentar.

As Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs), de autoria do Governo de Mato Grosso, estão sob a relatoria do ministro Dias Toffoli. E em ambas as ações, já existem decisões liminares, em que pese o atual presidente do Supremo, ministro Edson Fachin, formalizar pedido de destaque em ambos os julgamentos, o que os retirou da apreciação pelo Plenário Virtual, no qual os ministros têm um prazo para apresentar seus votos, e as matérias agora vão para votação em plenário de forma presencial.

Toffoli negou, em princípio, os pedidos do Governo Mauro Mendes, que solicitou liminar para sustar os percentuais das emendas individuais impositivas (2% da RCL) e também de as emendas de bancada ou de bloco serem impositivas como as individuais.

No primeiro caso, está prevalecendo o entendimento do ministro Flávio Dino, que reconhece os 2% de emendas individuais impositivas, mas ressaltando ser o modelo atual subdividido em nível federal, onde os deputados federais apresentam 1,55% das emendas e os senadores, 0,45%.

Como não existe no modelo republicano de governo estadual a figura do Senado Estadual, está prevalecendo o entendimento de que os deputados estaduais devem ter o mesmo percentual dos deputados federais. Ou seja, 1,55%. Neste julgado (ADI 7493), já são quatro votos favoráveis à tese.

Na outra Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 7807) ,que teve liminar inicialmente negada e posteriormente, após manifestação de diversos entes públicos envolvidos, concedida pelo ministro relator Dias Toffoli, ficaram suspensos os efeitos das emendas de bancada ou de bloco – que, no caso de Mato Grosso, é de 0,2% como impositivas, o que já evita que o Governo do Estado libere R$ 60 milhões de emendas que se encontram nesta condição.

Em ambos os casos, a determinação do presidente do STF paralisa a tramitação das ações, até que elas sejam levadas à apreciação em Plenário de forma presencial.

No caso da fiscalização e rastreabilidade das emendas parlamentares estaduais, necessários se faz lembrar que, além das obrigações dos entes públicos, em alguns casos existe a presença do Terceiro Setor, ou seja, ONGs e Associações que também precisam cumprir exigências legais e estarem em ordem com seus documentos e sua situação perante a órgãos públicos, como a Receita Federal, o próprio Ministério Público, Estados e Municípios no tocante a impostos e taxas.

Enfim, é necessário que se cumpra uma série de requisitos para receber uma emenda parlamentar e executá-la, bem como prestar contas deste recurso.

O presidente do Tribunal de Contas, Sérgio Ricardo, disse que o reforço na fiscalização vai permitir que todos os órgãos e poderes trabalhem no sentido de dar ainda maior aplicabilidade e transparência aos recursos públicos, fazendo com que os recursos atinjam os objetivos para os quais foram indicados e atendam a população, as cidades e o Estado de Mato Grosso.

“A rastreabilidade, o acompanhamento e a transparência visam fazer com que os recursos públicos atinjam um bem comum para toda a população”, disse o conselheiro.

O presidente da Assembleia Legislativa, Max Russi, assegurou que, quanto mais fiscalização, mas celeridade, maior transparência será melhor para todos os envolvidos. Pois, seu interesse  é fazer com que os recursos públicos atendam a população, em seus anseios com segurança jurídica, transparência e principalmente eficiência, pois cada um dos 24 deputados é responsável pelas indicações feitas.

Ele lembrou ainda que os deputados apresentam as emendas individuais, que são executadas pelos órgãos do Governo do Estado

“Quando se trata de obras de pavimentação asfáltica, a Secretaria de Infraestrutura executa a obra ou a Prefeitura conveniada também pode executar. Quando os recursos vão para a Saúde, a Secretaria de Estado, por meio do Fundo Estadual de Saúde e do Fundo Municipal de Saúde, o Governo as executa… E assim por diante, no Esporte, na Cultura, no Lazer, na Educação, na Segurança Pública, no Social. Enfim, cada um cumpre com seu papel e faz com que a emenda se traduza em benefício, ainda mais para aqueles que dependem do Poder Público como um todo”, disse Russi.

O procurador-geral de Justiça, Rodrigo Fonseca, reforçou que a regulamentação trará mais eficiência ao processo, com fiscalização mais próxima e critérios claros para o cadastramento e atuação do terceiro setor, que passará por etapas técnicas, antes de receber recursos de emendas parlamentares.

O deputado Carlos Avallone esclareceu que todas as emendas estaduais já são registradas em sistemas oficiais e que não há espaço para emendas ocultas. Ele afirmou que o trabalho interinstitucional representa um avanço para aprimorar a apresentação, o acompanhamento e a execução das emendas.

O acompanhamento pelo Tribunal de Conta será realizado por meio de cruzamentos automatizados de dados, análise de risco e verificação de conformidade. “Desta forma, será possível verificar a conformidade e resultados, apurando se o objeto foi devidamente contratado e entregue, se atende ao interesse público e se está devidamente comprovado”, destacou Sérgio Ricardo.

A norma determina que o Tribunal de Contas fiscalize a ampla publicidade das informações referentes às emendas parlamentares constantes de seus orçamentos, bem como a divulgação, pelos gestores, de informações completas sobre cada emenda, como autor, valor, objeto, cronograma e demais evidências de execução.

Essas informações deverão ser publicadas em meio digital de acesso público preferencialmente antes da execução orçamentária e financeira.

Além disso, o Poder Executivo, nos âmbitos estadual e municipal, deverá instituir e manter plataforma digital para emendas parlamentares, com dados abertos, que permitam a consulta pública, o download e a reutilização das informações por cidadãos e órgãos de controle.

Por fim, a Resolução do TCE/MT prevê que, a partir de 1º de janeiro de 2026, a execução de emendas parlamentares ficará condicionada à implementação integral das medidas previstas no documento e ao estrito cumprimento das determinações do STF sobre transparência e rastreabilidade.

Resta saber como será a fiscalização das emendas que serão executadas a partir de 2026 e como ficará a questão das emendas executadas em anos anteriores e que já geraram crises entre os poderes.

Como no caso da Operação Suserano, da Polícia Judiciária Civil através da Deccor (Delegacia Especializada de Combate à Corrupção), que apura superfaturamento e desvios de emendas na Secretaria de Estado da Agricultura Familiar.