Tese de conselheiro pode destravar 40 mil obras públicas

Uma revolução do Direito Administrativo, visando a resolução de controvérsias, o que significa que os acordos se tornam válidos pelo simples acordo de vontades, independentemente de formalidades específicas, refletindo a liberdade das partes para definir os termos do seu acordo, sendo uma evolução do formalismo excessivo, modernizando a gestão pública, tornando-a mais humana, eficiente e preventiva, buscando a correção de problemas e a melhoria das práticas administrativas em vez de litígios, ou disputas judiciais, que em sua quase totalidade se arrastam por décadas.

Este é o sentido da tese de doutorando do conselheiro José Carlos Novelli, ex-presidente por três mamdados do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT),  que caminha para se tornar Lei Federal, por meio do Projeto de Lei 4336/2025, de autoria do senador Wellington Fagundes (PL). 

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Sendo acolhida e se tornando uma lei, a tese vai ampliar horizontes, pois permitirá a retomada de mais de 11.941 obras com recursos federais, que se encontram paralisadas em todo Brasil e que envolvem investimentos já aplicados da ordem de R$ 9 bilhões, sendo necessários outros R$ 20 bilhões para a retomada e conclusão.

Já em Mato Grosso, segundo o Portal Transparência do TCE/MT, as obras paralisadas somavam, até julho, 3.696 unidade,s com valores da ordem de R$ 5,3 bilhões.

Mesmo as duas maiores cidades do Estado, Cuiabá (194) e Várzea Grande (109) reunindo o maior número de obras paradas, o impacto proporcional tende a ser mais graves em cidades menores como Barra do Bugres (78), Paranatinga (71), Poxoréu (71) e Alto Taquari (64), com população menores mas com maior dependência dos benefícios das obras públicas.

Maior cidade do interior de Mato Grosso, Rondonópolis, que detém a posição de segunda maior economia entre as 142 cidades do Estado, tem 66 obras paralisadas. O relatório do TCE/MT trata de obras estaduais e municipais.

“Se essas obras não estivessem paralisadas, cumprindo seu cronograma ou tivessem a possibilidade do instrumento do consensualismo para evitar que acabassem paralisadas e proteladas por determinado tempo, teríamos uma economia superior a R$ 10 bilhões”, disse o ministro Benjamim Zymler, do Tribunal de Contas da União (TCU).

Estima-se em mais de 40 mil obras públicas paralisadas em todas as esferas de Poder no Brasil, federal, estadual e municipal.

A tese “Consensualismo nos Tribunais de Contas”, de coautoria do conselheiro de Mato Grosso, foi apresentada durante o doutorando em Direito. Novelli também é mestre em Administração Pública.

“O consensualismo é uma abordagem para resolver conflitos entre órgãos públicos e cidadãos por meio de acordos mutuamente benéfico, dando celeridade e resolutividade aos impasses, sem que isto represente subtrair, retirar o direito de qualquer das partes envolvidas, que assim desejando, pode buscar à Justiça. Mas, lembrando que a ideia do consensualismo é evitar justamente os impasses judiciais que se arrastam por muito tempo, tornam as obras mais onerosas do que o necessário, distanciando o benefício das mesmas, do elo mais fundamental nessa relação, que é a população e as vantagens que as obras e políticas públicas tem quando são eficientes e funcionam e prol da coletividade”, disse o conselheiro.

“A melhor parte seria a construção de soluções para impasses de forma mais rápida, sem que isto representasse o cerceamento de qualquer das partes”, lembra Novelli, citando que, para se construir um consenso, é necessário que todas as partes envolvidas concordem, pois, do contrário, não se tem o consenso.

Segundo a justificativa do projeto senador Wellington Fagundes, vê-se na proposta um passo importante para se superar impasses entre contratantes e contratados de obras e ações públicas.

Veja trechos::

“A presente proposta inspira-se na obra Consensualismo nos Tribunais de Contas, de coautoria do Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, José Carlos Novelli. Doutorando em Direito, mestre em Administração Pública, o Dr. Novelli reúne conhecimento técnico e vasta experiência em cargos públicos. Suas reflexões trouxeram relevantes subsídios para a construção deste projeto de lei.

O consensualismo nos Tribunais de Contas é uma abordagem que promove a resolução de conflitos por meio de diálogo, cooperação e negociação, em vez de uma postura puramente punitiva e sancionatória. Esta metodologia visa aprimorar a gestão pública, a segurança jurídica e a transparência, utilizando ferramentas como Mesas Técnicas e Termos de Ajustamento de Gestão (TAGs) para alcançar soluções conjuntas e eficazes, incentivando a correção preventiva de problemas antes da instauração de processos formais.

Dois exemplos que o próprio Tribunal de Contas da União (TCU) tem levado para mediar impasses, nasceram em Mato Grosso através das Mesas Técnicas da instituição que foi quanto a Concessionária Rota Oeste que em 2014 assumiu a concessão da BR-163, o principal corredor do agronegócio do Brasil e porque não dizer do mundo, já que Mato Grosso é responsável por 30% dos alimentos produzidos e consumidos em todo o Mundo e as obras da Ferrovia Vicente Vuolo que interligará o Estado com os principais portos do Sul e Sudeste do Brasil.

No tocante a concessão para a iniciativa privada da BR 163 a mesma acabou esbarrando em uma série de problemas legais e financeiros e os 850,9 km das divisa de Mato Grosso do Sul até o município de Sinop, Norte de Mato Grosso acabaram se transformando muito mais em uma dor de cabeça do que uma solução, apesar da cobrança do pedágio não ser revertida em contrapartida com a execução de obras fundamentais e que asseguram melhores qualidade e mais segurança para aqueles que utilizam da rodovia, que tem índices de acidentes com vitimas fatais entre os maiores do Brasil.

O Governo de Mato Grosso adotou uma medida pró-ativa e assumiu, através da MTPar, o controle acionário da Rota Oeste e criou a Nova Rota Oeste.

Considerada a principal rodovia de escoamento da produção agrícola de Mato Grosso, a BR-163 é hoje a maior obra rodoviária em execução no Brasil. Já teve 100 km duplicados e há mais de 350 km de duplicação já contratados. O atual cenário só foi possível após uma solução inédita desenvolvida pelo Governo de Mato Grosso e aprovada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Conhecido como a ‘solução da BR-163’, o acordo permitiu a transferência do controle societário da concessionária Rota do Oeste, responsável pela BR-163/MT, para a MTPar, empresa de economia mista do Governo de Mato Grosso, em maio de 2023.

Mesmo os principais atores deste processo estando acima citados, foi no Tribunal de Contas de Mato Grosso, por meio de medidas consensuais que o processo nasceu e chegou até as demais esferas e se transformou na realidade hoje vivenciada.

Concedida à iniciativa privada em 2013, a BR-163 estava, à época, com as obras paradas havia oito anos, pois a concessionária Rota do Oeste, vencedora do leilão de concessão, enfrentava problemas financeiros e não cumpria as obrigações do contrato de concessão. Por meio da assinatura de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com a ANTT, o governo estadual assumiu o controle societário da concessionária.

A outra obra que se arrastava por anos e também se demonstrou cheias de altos e baixos, a Ferrovia Vicente Vuolo que deveria ter chegado em Cuiabá no anos 2000, portanto, estaria 25 anos atrasada e já estar atuando no Médio Norte, que é a maior fronteira agrícola do Brasil, também necessitou da intermediação, do consensualismo para sair do papel, pois são concessões públicas com prazos determinados em média de 30 anos”.

“Os prazos acabam sendo superados pela burocracia e vencem. Novos problemas acabam aparecendo durante a execução de obras, como questões ambientais, portanto, o consensualismo coloca todos os envolvidos, até mesmo o poder público e constrói soluções, sem desprezar o direito de qualquer uma das partes de procurar novas esferas judiciais para satisfazer seus entendimentos, mas ressalto, o consensualismo é para acelerar acordos e permitir que as obras se tornem uma realidade, pois obra paralisada é prejuízo em dobro e muitas vezes de difícil reparação tanto para o Poder Público como para a população e para o Brasil, Estados e Municípios”, disse José Carlos Novelli.

O projeto de Wellington Fagundes aperfeiçoa a atual Lei de Mediação, fortalecendo a atuação dos tribunais de contas, na promoção de soluções consensuais em processos vinculados ao controle externo da administração pública.

A propositura (PL n• 4346/2025) altera a Lei 13.140/2015, flexibilizando a homologação nos acordos formalizados em processos de controle externo, mediados pelo respectivo Tribunal de Contas, assegurada, em qualquer hipótese, a possibilidade de apreciação judicial.

O aperfeiçoamento legal proposto por Fagundes busca racionalizar o sistema de mediação, preservando a segurança jurídica, ao tempo que prestigia o papel dos Tribunais de Contas. “A medida robustece os meios alternativos para solução de conflitos, contribui para reduzir a litigiosidade judicial, permitindo maior eficiência e efetividade na atuação estatal”, destacou o senador, ao justificar a proposta.

O conselheiro Novelli manifestou satisfação em ver a tese ser encampada e debatida no Congresso Nacional. “É uma adequação legislativa importante, que possibilita ampliar o escopo de atuação dos órgãos de controle, solucionando problemas controversos do setor público por meio do consensualismo”, afirmou.

CONSENSUALISMO – O livro “Consensualismo nos Tribunais de Contas” é o primeiro volume da série Direito Processual de Contas, uma inovação editorial focada na produção do conhecimento gerado no âmbito dos processos, procedimentos e atuação dos Tribunais de Contas brasileiros. A publicação foi lançada em julho de 2025 pela editora Tirant Lo Blanch.

O trabalho foi coordenado pelo professor doutor Rennan Thamay, com autoria dos conselheiros José Carlos Novelli e Valter Albano e dos auditores públicos Carlos Pereira e Vitor Gonçalvez Pinho, do Tribunal de Contas de Mato Grosso. 

O material contextualiza o papel desempenhado pela mediação na resolução de conflitos ao longo da história e apresenta casos concretos de aplicação do princípio do consensualismo no âmbito dos tribunais de contas, por meio de institutos como Mesas Técnicas e Termos de Ajustamento de Gestão (TAG).  

Boa parte do conteúdo foi construída a partir da tese de doutorado em Direito (Unialfa-Fadisp) do conselheiro José Carlos Novelli, que fundamenta, com base no arcabouço jurídico nacional, a competência das cortes de contas em aplicar o consensualismo como ferramenta para acesso e promoção da justiça de forma efetiva e eficiente. 

Em sua justificativa, o senador por Mato Grosso assinala que a proposta inspira-se na obra Consensualismo nos Tribunais de Contas, destacando que a proposta tem apoio integral das organizações representativas do Sistema Nacional de Controle Externo, notadamente da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil  (Atricon), por manifestação pessoal do seu presidente, conselheiro Edilson de Souza Silva (TCE-RO), que abraçou a proposta como uma das bandeiras da sua gestão, de modo a assegurar aos Tribunais de Contas relevante papel na mediação e solução de conflitos da administração pública.

A Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015, dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública, e estabelece em seu art. 3º que os acordos envolvendo direitos indisponíveis, mas transigíveis, dependem de homologação judicial, com a necessária oitiva do Ministério Público.

Tal exigência, embora bem-intencionada, revela-se redundante e onerosa quando o acordo já foi submetido ao crivo de um Tribunal de Contas, dotado de independência, expertise e legitimidade para apreciar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos. A redação do dispositivo citado busca conferir segurança jurídica e garantir a legalidade dos ajustes celebrados, sobretudo em matérias sensíveis, nas quais há interesse público envolvido. Não obstante, a experiência prática revelou que essa regra tem gerado duplicidade de controles, com evidente sobrecarga do Poder Judiciário, sem correspondente ganho de efetividade.

Com efeito, quando o acordo é celebrado em processo de controle externo e submetido à apreciação do respectivo Tribunal de Contas, com decisão de mérito, o ajuste já se está sob rigoroso escrutínio de órgão constitucionalmente incumbido da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública (art. 71 da Constituição Federal).

Nessas hipóteses, exigir ainda a homologação judicial e a repetição da oitiva do Ministério Público mostra-se medida desnecessária, que retarda a implementação dos consensos, aumenta custos e alimenta a litigiosidade, em flagrante contradição com a diretriz contemporânea de estímulo à autocomposição e à consensualidade no Direito Público.

A proposta ora apresentada visa, portanto, racionalizar o sistema, dispensando a homologação judicial e a oitiva do Ministério Público quando o acordo houver sido formalizado em processo de controle externo e decidido quanto ao mérito pelo Tribunal de Contas competente. Ressalva-se expressamente, contudo, a possibilidade de apreciação judicial posterior, em respeito ao princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da Constituição).

Dessa forma, a alteração proposta preserva a necessária segurança jurídica, ao mesmo tempo em que prestigia o papel dos Tribunais de Contas, fortalece os meios alternativos de solução de conflitos e contribui para a redução da litigiosidade judicial, em consonância com a busca por maior eficiência e efetividade na atuação estatal.

Estimativas que ainda necessitam ser apuradas apontam para a possibilidade deste tipo de ação representar a retomada de mais de 80% das obras e sua consequente conclusão.

“Obra boa é aquela que está concluída e atendendo as demandas da população. Obra paralisada, enfraquece a economia, não gera emprego e renda e penaliza a população, pois mais de 80% das obras públicas paralisadas no Brasil são de área essenciais como saúde e educação”, disse o senador Wellington Fagundes, para quem a proposta de Mato Grosso novamente sai na frente em todo o Brasil e pode representar um avanço significativo e fundamental.