O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), deu prazo de 10 dias, nesta quarta-feira, 29, para que o governo federal e o Congresso apresentem uma proposta de “matriz de responsabilidades“, com a identificação dos agentes envolvidos nas etapas do ciclo da despesa custeada com recursos provenientes de emendas parlamentares.
Tanto o governo como o Congresso deverão especificar ainda as atribuições e responsabilidades correspondentes a cada fase da execução da emenda, alcançando a existência da responsabilidade do parlamentar autor da indicação da emenda individual, com a definição obrigatória de destinatários e objetos.
Depois de o Executivo e o Legislativo se manifestarem, serão colhidas, sucessivamente, as manifestações do advogado-geral da União e do procurador-geral da República, no prazo de cinco dias cada qual.
A decisão foi proferida no âmbito de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) protocolada pela Rede Sustentabilidade, no último dia 20 de julho, contra Emendas Constitucionais de 2015 e 2019 que instituíram, ampliaram e densificaram o denominado orçamento impositivo.
O partido diz que esses textos conferiram ao parlamentar poder de alocação concreta de recursos públicos, sem que sejam impostos a ele, em contrapartida, deveres proporcionais de transparência ativa, motivação, impessoalidade, rastreabilidade, prevenção de conflito de interesses e responsabilização jurídica pela destinação realizada.
Conforme a Rede, o congressista não pode receber do sistema constitucional o bônus político de gastar sem o ônus jurídico de gerir.
A sigla pede que os deputados federais e senadores que indiquem ou direcionem recursos de emendas impositivas sejam submetidos às mesmas regras de controle, transparência, fiscalização, responsabilização e prestação de contas aplicáveis a agentes públicos ordenadores de despesas.
Além disso, defende que a aplicação dos recursos oriundos dessas emendas deve observar, conforme a natureza jurídica do destinatário, os procedimentos competitivos e os mecanismos de seleção previstos na Lei de Licitações e Contratos Administrativos e as normas que regem as parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil.
A decisão de Dino
Em sua decisão, Dino ressalta que “a execução da despesa pública vinculada às emendas pressupõe a prévia decisão do parlamentar quanto à destinação dos recursos; sem tal indicação, a correspondente programação orçamentária não se concretiza”.
Segundo o ministro, “o nexo causal entre a decisão alocativa e a realização da despesa pública é direto, logo, não há dúvidas de que há altíssima participação parlamentar na execução orçamentária, ainda que os atos administrativos subsequentes sejam praticados por órgãos e agentes do Poder Executivo”.
Para o ministro, “aparentemente revela-se contraditório que o parlamentar – titular da função constitucional de fiscalização da aplicação dos recursos públicos – possa permanecer imune aos mecanismos de controle quando sua própria atuação interfere diretamente na destinação e execução dessas verbas“.
Em suas palavras, “aquele que exerce poder sobre o ciclo da despesa não pode invocar ‘independência’ ou ‘prerrogativa’ do mandato parlamentar para se afastar dos mecanismos constitucionais e legais de controle. Em síntese, não é admissível que haja poder de fiscalização sem correspondente sujeição à fiscalização”.
Má aplicação do dinheiro público
Dino afirma que as teses veiculadas na ADI são principalmente relevantes diante do quadro de reiterada “má aplicação de recursos de emendas parlamentares“.
Em várias operações realizadas pela Polícia Federal (PF), pontua Dino, parlamentares explicam que se limitam a indicar emendas sem qualquer responsabilidade sobre a boa ou má aplicação dos recursos, mesmo que a emenda seja impositiva – isto é, geradora de atos administrativos plenamente vinculados quanto ao objeto, conveniência e oportunidade.
“Ou seja, parece que há a visão de que poderes dos parlamentares foram ampliados sem a simétrica ampliação de responsabilidade. Isso se reflete, inclusive, na dificuldade – por vezes verificada – de fixação da competência na seara criminal, gerando um interminável ‘sobe-e-desce’ de inquéritos e ações penais ou, o que é pior, violações ao princípio do juiz natural quanto aos membros do Congresso Nacional”.
Com esse desenho, prossegue Dino, “é altamente plausível que estamos diante de questões constitucionais, as quais ultrapassam em muito os temas adstritos exclusivamente ao território discricionário da Política. Afinal, o emprego do dinheiro público subordina-se a critérios regrados pela Constituição Federal, compondo o devido processo constitucional orçamentário. Dizendo de modo mais óbvio: indicar uma ’emenda PIX’ não é o mesmo que ‘passar um PIX’ para uma pessoa da família ou um comércio da esquina“.
O ministro tomará uma nova decisão após as manifestações do governo, Congresso, AGU e PGR.
